您所在的位置:  首页  >  交流合作  >  交流活动成果

做大分母 做优分子

——地方政府专项债券偿债机制研讨会综述

2019 年 11 月 25 日   来源: 中国财经报
【字体:   |    | 

由财政部政府债务研究与评估专项工作办公室、中国财经报社共同打造的中债智汇高端沙龙第三期研讨会日前在京举行。研讨会以地方政府专项债券偿债机制为主题,包括财政部、发展改革委、自然资源部、交通运输部、水利部、农业农村部、中国人民银行、银保监会、国家林草局等中央单位,以及中央国债登记结算有限责任公司、上海证券交易所和地方财政部门、金融机构、中介机构的相关领导和科研院所专家学者共计100余人参加。

与会者通过从宏观到微观、政策到实践、理论到实务的不同视角,对完善我国地方政府专项债券偿债机制提出了思考和建议。

做好顶层设计 实现制度设计的科学性

与会者首先围绕地方政府专项债券偿债机制的顶层设计进行了讨论。

财政部预算司一级巡视员王克冰指出,防控专项债券风险的重要指标是债务率,分子是专项债券债务余额,分母则是地方政府性基金预算,在分子较大幅度增加的情况下,只有分母相应扩大,风险水平才能保持相对稳定或缓解。近年来,党中央、国务院高度重视地方政府债务的风险防控,并提出严格要求,财政部也把“两个遵循”“一个敬畏”,即遵循经济规律、遵循市场规律、敬畏法治精神作为制度设计的原则,加快构建并不断完善专项债券管理机制,确保实现法定限额内地方政府债务不出现任何风险的目标,其中对于偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等都作出了明确规定,努力实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

王克冰强调,举债和偿债能力相匹配是必须遵循的经济铁律和法则,是契约精神的重要体现,在法律层面也有明确规定。2014年修订的预算法明确规定,“政府举债必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源”。政府作为社会信用的引领者和经济秩序的维护者,必须大力践行契约精神,维护法律权威和政府信用,决不能搞“庞氏骗局”之类的把戏。

财政部金融司金融四处处长薛军认为,应适当控制专项债券总规模,使其与经济增长、社会对准公共项目的投资需求以及地方政府的管理半径等相适应。专项债券虽然不列入赤字,但一旦专项债券项目由于各种因素影响导致政府性基金预算不能足额偿付本息,一些地方出于各种原因考虑动用一般公共预算代偿时,就会导致被动违规“赤字化”。

兴业银行总行机构业务中心副总经理黄一平表示,目前亟须财政部针对地方政府层面制定相关标准或指引,围绕专项债券项目的前期准备、项目库管理,以及债券存续期建设、运营、资产资金管理和信息披露等方面出台全流程管理办法,以便地方财政部门、项目主管部门、商业银行、实施单位具体操作。

河北省财政厅二级巡视员刘文洲介绍,他们在这方面已经做出了探索。河北省按照“全封闭运行、全周期预算、全过程监管”的原则,研发了政府债务标准化管理信息系统,打通项目、预算、资金的衔接瓶颈,实现横向与全省财政一体化系统无缝连接,纵向与财政部地方债系统深度融合,健全规范政府债务项目申报、限额分配、发行准备、资金使用、资产登记、还本付息等全部工作流程,引导市县规范政府债务管理,提高债券资金使用效益。河北还在全国率先实施政府债务管理综合绩效考评,将政府债券预算调整、资金使用、还本付息、风险防控与隐性债务偿还化解等因素列入指标体系,考评结果与新增债务限额挂钩并通报相关市县政府。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚提出,应从规模经济和范围经济理念出发,研究以专项债券项目的相关利益方联合投资方式实现公共服务共享,逐步构建以项目经济功能为基础的专项债券项目设计、建设和运营机制,进一步提高投资有效性和资源配置效率,使项目现金流更加充沛、效益进一步提升。

厦门国家会计学院教授邓建平从城镇化角度对专项债券使用方向提出建议。他说,在房住不炒的调控背景下,各地区政府性基金收入波动将带来专项债券的潜在偿付风险。因此,应当优化土储专项债券的发行配给机制。土储专项债券发行应与人口挂钩,优化土地供应和相应的专项债券配给支持。可考虑实行新增常住人口与土地供应和土储专项债券挂钩,增加人口流入城市建设用地供应和土储专项债券配给,并相应减少人口流出城市土储专项债券额度。同时,实行库存去化周期与供地和土储专项债券挂钩,对房地产库存紧张、房价具有上涨压力的城市适度增加建设用地供应指标和土储专项债券的发行额度,对房地产库存积压、房价具有下跌风险的城市调减建设用地供应指标和土储专项债券的发行额度。

近年来,专项债券发行和使用相对集中在土地储备、棚户区改造和政府收费公路等领域,拓宽发行使用领域,更好地实现专项债券功能、拓展收入来源成为各地探索的重点。

农业农村部计划财务司副司长王衍提出,推动乡村振兴战略顺利实施,迫切需要大规模增加投入和开拓投资渠道,加快发行乡村振兴专项债券是现实而有效的选择,特别是在高标准农田建设进展较快、宅基地复垦较多以及土地制度改革试点地区,应该加快发行试点,逐步提高乡村振兴专项债券发行占比。目前,四川等省已经形成了具有较强代表性和广泛推广价值的乡村振兴专项债券发行模式。鉴于乡村振兴专项债券收益主要来源于土地,特别是新增耕地占补平衡和建设用地增减挂钩指标调剂产生的收益,应进一步健全完善省域内相关交易制度,形成容量大、价格稳、交易便捷顺畅的交易体系,为地方政府利用土地收益较大规模发行乡村振兴债融资创造条件。同时,鼓励各地探索有效模式,采取全产业链开发等模式,积极挖掘乡村产业的投资价值,为拓展乡村振兴专项债券发行项目内容提供有力支撑。

水利部规划计划司副司长张祥伟介绍,目前全国水利项目利用专项债券规模比较小,但储备项目较为充足,其中很多都是打基础、管长远、经济社会效益明显、群众期盼、迟早要干的民生项目,需要资金支持。他建议,一要拓宽水利项目利用专项债券还款来源。除项目直接相关的供水、发电、景区、设施租赁等收入作为专项债券还款渠道外,对于直接收益不足的水利项目,除项目直接收益作为还款的单一来源外,还应支持利用水利建设基金、水资源费、土地出让收益中计提农田水利建设资金等政府性基金或专项收入用于专项债券偿还,同时争取将与项目相关的特定地块土地出让收益、增值收益等用于专项债券偿还。二要支持地方将中小型水利项目与其他领域收益好的项目打包申请专项债券,由市县政府采用统借统还的方式进行融资,统筹使用政府性基金或专项收入还款,从而弥补单个水利项目难以实现收益和债务自求平衡的缺点。

结合当前政府收费公路专项债券使用情况和存在问题,交通运输部财务审计司预算管理处处长陈冰波提出,在债券额度分配上,可探索根据项目全生命周期预期收益、对应资产等因素来确定项目债券额度,适当向中西部地区倾斜,既考虑防风险要求,也考虑促进区域协调发展;在债券发行使用上,允许交通项目按照发挥路网整体效应的原则,实现打包集合发行,同时允许在项目包范围内实现债券资金灵活调度,提高当年的执行率,尽快形成实物工作量。

山东省财政厅政府债务管理处处长王进以鲁南高铁专项债券项目为例,介绍了该省铁路专项债券项目在收益与融资平衡方面进行的初步探索。他认为,在项目选择上,应注意把握好专项债券公益性、收益性和资本性“三个属性”,强化专项债券项目源头管控,当好项目“质检员”;在风险防控上,注意算好财力账、风险账和法律账“三本账”,强化专项债券项目财务平衡,当好风控“守门员”。

做大分母 完善地方专项债券偿债机制

财政部预算司政府债务管理处处长章泉认为,要做大分母,首先必须保证项目现金流的真实性,否则会影响融资平衡方案和资金归集。其次,研究探索地方本级补贴收入的确定性和上级补助收入的可行性。比如,有些项目设计上和其他收入进行了绑定,这些绑定的收入如何保持确定用于偿还债务?土地出让和项目周期不匹配,土地出让收益提前实现后,如何将涉及项目的收入部分固定下来用于偿还债务?等等。

国家发改委财金司财政处副处长郑金花认为,应进一步完善公益性项目收费机制和政府付费机制,从根本上提高专项债券项目自身回报水平。一方面,一些基础设施和公共服务项目由于缺乏相应的价格、收费调节机制,难以建立合理的回报机制,限制了项目的融资能力。对此,应鼓励地方在依法合规的前提下,积极探索地铁+上盖物业、环境治理+商业开发、广告资源整合等方式,提高项目投资回报。另一方面,很多准公益性项目本身由于承担了部分公共服务功能,不可能定价过高,政府购买服务是通行做法,包括运营补助在内的政府付费是项目回报机制的重要组成部分。对此,应通过完善公益性项目政府付费机制,为项目运营提供稳定可预期的回报。

中央国债登记结算有限责任公司总监兼中债研发中心主任宗军认为,对于受益主体明确的项目,应该考虑稳步推动收费机制改革,尽可能促使项目的受益主体和成本承担主体保持一致。对于经济规模性强、同质化高、适于标准化运营的项目,不要搞小而散的项目,而要鼓励地方统筹同类型项目。

多位与会者提出,地方专项债项目可以选择“肥瘦搭配”,使项目一部分较低收益被另一部分较高收益所抵补,从而实现收益综合平衡。

上海证券交易所副总经理刘绍统指出,片面强调公益性项目的低收益性既不利于债权人接受,也不利于社会资本参与;借专项债券融资渠道搞纯企业经营性项目会挤出社会资本参与,忽视民生急需,不利于提高资本配置效率,也浪费了宝贵的政府资金资源。

也有专家提醒,“肥瘦搭配”要有市场经济逻辑,而不是把不相关的“坏”项目和“好”项目硬生生拼在一起。

哪些收益可以作为专项债券的潜在偿债来源?福建省财政厅副厅长黄剑青提出,可以研究逐步将一般公共预算中明确专款专用的文化事业建设费、教育费附加、水利建设专项收入等转列政府性基金预算,作为专项债券偿债来源。支持地方发行职业教育、乡村振兴、农林水利等方面的专项债券,保障拓展新领域专项债券有足够的偿债来源。

北京市财政局金融处处长王付轩认为,还可以考虑以下资金渠道:票价收入、垃圾处理费、污水处理费、燃气费、停车场收费、厂房租金收入等。这些资金虽没有土地出让收益稳定,相对零散,但可以考虑允许以之捆绑部分相关土地收益,以满足发债要求。

招商银行机构客户部总经理助理林静介绍了4种重点项目类型。即,交通基础设施建设类项目,包括铁路、机场、高速公路、城市轨道交通、停车场等,其经营收入以票款、通行费、停车费等运输服务收费为主;民生服务类项目,包括医疗、教育、养老等社会事业,项目收益以学费、住宿费、诊疗费、检测费、床位费、护理费等作为主要收益来源;生态环保类项目,包括农林水利、污水处理、垃圾处理等,收益为污水处理费、垃圾处理费和垃圾焚烧发电收入、景区门票收入和场所租赁收入等;市政和产业园基础设施项目,主要包括水、电、气、热等公用事业,项目收益来源主要为对应的收费。

四川省财政厅债务管理处处长屈琳杰提出,合理的财政补贴收入、项目周边的土地溢价收入,以及项目已建成部分无存量项目债务的存量项目收入等也可作为还款来源。

国泰君安证券研究所首席经济学家花长春指出,新修订的《土地管理法》实施后,农村集体建设经营性用地可以入市。相关研究表明,存量集体建设经营性用地可以达到4200万亩,财产性收入或达25万亿元,这为农村和地方政府盘活存量资产打开一个新路径,也是专项债券的潜在收益来源。同时,可以把专项债券和地方经济转型结合起来,在用途上更多向5G、大数据、物联网等新经济领域倾斜。

与会者还从创新预算管理角度对提高专项债券项目偿还能力提出建议。

浦发银行总行机构客户部总经理李喆认为,一方面要允许通过盘活相应存量资金调入基金性收入并作为还款来源,纳入预算管理;另一方面,除土地出让收益外,要建立国有资本经营预算与政府性基金预算之间的调拨机制,并可考虑设立专项债券偿付调剂基金。

赵全厚提出,进一步畅通专项债券项目现金流还本付息部分的基金预算回流机制,切实保障将回流资金充实到专项债券偿债基金对应科目。还可以依照政策规定,将专项债券项目获得的上级和本级财政补助资金中可以用于偿还专项债券的部分,纳入政府性基金预算偿债基金。

中国建设银行金融市场部债券投资处处长陈海华提出,应提高专项债券偿债资金的统一协调。在偿债资金安排上,以发行人辖内的政府性基金收入作为统一的偿债资金来源,以提高专项债券偿债资金来源稳定性和可靠性。

做优分子 增强专项债券偿债能力

章泉认为,优化分子需要完善专项债券管理机制,特别是要贯彻落实党中央、国务院要求,通过提高地方政府债券项目的透明度、推进地方政府债务集中统一的信息公开平台建设等实现与市场主体更有效的衔接,使金融机构、第三方中介机构等更多参与项目存续期管理,通过社会监督促进规范管理。还要加强规范和引导,从制度设计上提高融资平衡方案设计的约束力。

如何优化分子?与会者认为,应通过提升项目质量、降低成本,节约支出特别是利息支出,从而增强偿债能力。如宗军所提出的,应该抓住“专”“项”“债”三个关键字,充分利用市场机制,即专业运营是关键,项目收益是基础,债券市场是约束。

多位与会者提出,首先应该加强专项债券项目的合规性审核,从源头做好地方专项债项目遴选,保证项目质量。其次要做实做细项目收益与融资平衡方案,数据真实、测算科学,确保专项债券项目合法合规、项目收益与融资自求平衡。

黄剑青、刘绍统认为,在债券发行中需做好“三个匹配”,合理设置发行条款,即发债额度与项目收益偿债能力匹配、偿债来源与对应资产管理匹配、发行期限与项目生命周期匹配。在专项债券发行期限设置方面,要综合考虑建设项目生命周期,降低期限错配和资金闲置风险。

通过合理设置提前赎回和本金分期偿还等结构化条款,可以增强偿还债券本金灵活性,既确保分期项目收益用于偿债,也平滑了债券存续期内的偿债压力,实现债券期限与项目收益、发行人及投资者需求的匹配,提高地方政府债券市场化水平,促进一级市场和二级市场协同发展。

国家金融与发展实验室副主任胡志浩提出,一些项目可以考虑合理设计含权条款,包括发行人赎回、投资人回售、票面率调整权等期权,以充分满足发行人和投资者的风险偏好,提升债券吸引力。

中诚信政府与公共评级部总监吕修磊提出探索专项债券项目的资产化。他说,目前专项债券发行、使用和偿还三个环节未能有效衔接。如果在发行和使用过程中,能够形成政府实际资产,则能为未来的债务偿还提供可靠支撑。

对外经济贸易大学一带一路PPP发展研究中心秘书长韦小泉提出,成立专业的专项债券保险公司,并通过这类保险公司增信提升专项债券评级,用市场化手段更好地应对偿债风险。

项目进入存续期后,如何提高项目运行质量和效益至关重要。与会者普遍认为,应引入专业运营者承担项目的运营管理。郑金花提出,要做好长期限内的项目全生命周期管理,需要地方政府和项目实施主体更加重视项目的运营管理,培育一批专业的基础设施和公共服务运营商。

宗军提出,实践中,项目收益达不成预期,很大程度上是专业性不足引起的。他建议,实行专人组织负责、专业中介介入、资金专户管理、专有系统支撑、专业机构运营和专业能力建设等“六专”。此外,还可以由债务管理部门或者行业主管部门牵头,选取专项债券示范项目,分类型进行适用模板设计和培训普及,提高地方政府操作的规范性、适配性和规模性。

除了项目单位,也要压实相关各方责任,形成工作合力。

刘绍统认为,在债券发行及项目存续期,要促使金融机构及中介机构履职尽责,包括明确金融机构对项目尽职调查、内核风控质量、存续期管理等方面的责任;进一步明确会计师事务所、律师事务所参与的门槛和标准,依规履行尽职调查和核查职责。

在项目存续期,部门间协同极为重要。章泉认为,要在地方党委政府的领导下,建立财政牵头,发展改革、金融管理等部门协同配合的机制,在项目选择和瞄准政府投资重点,以及部门政策措施出台等方面,加强沟通协调,发挥政策措施的最大效果。

预警风险是专项债券风险控制的重要手段。多位与会者对此提出建议。

中国注册会计师行业党委副书记梁立群认为,应通过“管块块”,重点控制专项债券偿还区域性风险。省级财政可引入会计师事务所,定期对地市县专项债券资金使用规模、财政偿付能力、偿还风险进行评估预警,提出处置意见。同时,通过“导结构”,重点引导专项债券提高收益、优化结构。在全面跟踪了解基础上,可引入会计师事务所按类别建立专项债券的示范项目,引导各地区各种类型项目对表对标,改进提升,预警防范风险。

大华会计师事务所高级合伙人李玉华提出,风险评估预警可以参考两种模式。一是将专项债券的总额与财政状况联系评估。风险高的专项债券所涉及地区的政府被列入“预警名单”进行监控,严重的则被列入“危机名单”。二是将专项债券与偿付能力联系评估,并据此将相关地方政府分成“红灯区”或“绿灯区”。

德勤会计师事务所全球基础设施业务中心总监林珏提出,风险预警机制的关键是,通过数字化方法实现债券存续期内数据的及时收集、整理、分析、预判。

李喆认为,对于专项债券项目可比照贷款正常、关注、可疑、次级和损失五级风险分类机制,每季度、每半年由独立授权监督机构对动态风险因子进行跟踪监测和分类,对于后三类债务,加大监测频率,制定预警标准,对于高风险预警或阶段性、区域性、行业性集中风险预警债务提前制定预案,由省市级政府、项目承担单位、中央财政不同层次进行预警处置。

同时,还要设计分层次的风险缓释机制和风险分担机制。陈海华认为,考虑未来项目建设可能存在一定的建设或运营风险,应允许项目未来现金流不及预期的情况下,在全省范围内按照一定比例,由政府性基金收入进行代偿。对启动代偿机制的项目,进行事后评估和责任认定,以防范道德风险。

银保监会统信部梁晓钟处长认为,虽然“33号文”规定“组合使用专项债券和市场化融资的项目,项目收入实行分账管理。”但由于并未明确分账比例标准,在实际操作中,金融机构无法事先判断风险敞口并设计风险缓释措施,地方政府和项目单位由此对金融机构事先约定分账比例的合规性存在疑虑。这需要从制度上进行明确。

专项债券对应项目收益不足以清偿债券本息是最大风险。对此,北京忠慧律师事务所主任安新华提出,为最大限度保障投资者权益,应完善三项机制:第三方担保机制,即引入银行等金融机构作为担保人,或者购买保险,保障投资者在债券违约的情形下,可以免遭贬值损失和违约风险;债券项目重整机制,即通过市场化、法治化手段引入外部专业资源盘活现有资产,实现项目清算良性退出;债券项目清算机制,即在项目资产评估的基础上,核实项目可用于清偿债券的资金数额,最大限度保护投资者利益。