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探寻地方政府最优举债规模

2020 年 08 月 04 日   来源: 中国财经报
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本报记者 刘国旺

近年来,我国地方政府债券特别是专项债券发行规模大幅增加,对于扩大有效投资、促进经济平稳运行、有效对冲疫情影响发挥了积极作用。但与此同时,地方政府债务规模的快速上升也对防范化解债务风险带来巨大挑战。日前,财政部政府债务研究和评估中心与中国财经报社联合举办视频研讨会,深入探寻我国地方政府最优举债规模。

会议认为,确定地方政府最优举债规模无论在理论、政策还是实践层面都是一个非常重要且复杂的问题。会议围绕如何确定地方政府最优举债规模及具体测算方法、如何处理好政府举债与货币政策之间的关系以及地方政府最优举债规模国际经验借鉴等内容,基于宏观、中观和微观多个视角,从理论、政策和实践多个层面展开了全面深入探讨。

参会人员包括财政部相关部门负责人和浙江财政厅相关负责人,国内高校及科研院所专家学者和市场机构负责人等,共计70余人。

坚持底线思维保持高度的风险意识

财政部政府债务研究和评估中心主任、预算司一级巡视员王克冰指出,从债务规模来看,近几十年全球政府部门杠杆率普遍上涨。国际清算银行数据显示,2000至2019年间,全球政府部门杠杆率由59.3%升至81.7%,上升幅度超过22个百分点。其中,发达国家杠杆率上升更多,达36个百分点,尤其是美国、英国、法国、日本等主要发达国家,上升幅度均高于40个百分点,最高甚至达到120个百分点;一些发展中国家政府部门杠杆率也有较大幅度增长。政府部门杠杆率普涨现象的背后可能有两个原因:一是政府部门为应对经济危机采取财政刺激政策,促使部分杠杆由企业和家庭部门转移至政府部门;二是部分地区政府部门存在举债投资冲动,引致政府债务规模不断增长。政府部门杠杆率大幅提升会带来三个方面的不利影响:一是对其他部门的投资、消费产生挤出效应;二是导致存量债务规模高企,利息负担不断加重,挤占公共财政资源,影响公共服务供给;三是迫使政府部门继续大量举债以保持公共服务供给水平,形成恶性循环乃至酿成债务危机和金融危机。

王克冰表示,值得关注的是,在全球政府债务扩张背景下,德国政府债务管理工作独树一帜。2000至2008年间,德国政府部门杠杆率一直稳定在60%左右。尽管为应对2008年金融危机和2010年欧债危机,德国采取了扩张型财政政策,导致政府部门杠杆率有所攀升,但在经济开始复苏之后,德国迅速完善财政体制建设,严肃财政纪律,并实施债务刹车计划,严控债务水平。一系列措施的实施使得德国政府部门杠杆率自2012年开始逐步下降,并于2019年降至59.7%,低于欧盟60%警戒线水平,为全球各国防范化解政府债务风险树立了典范。

王克冰指出,从债务结构来看,发达经济体中,地方政府债务规模占比普遍较低,中央或联邦政府债务规模相对较高。从2016年数据来看,多数发达经济体的地方政府债务规模占全国政府债务规模之比均低于25%。以美国为例,州及地方政府债务(即市政债券)规模占比仅为19.3%,而联邦政府规模占比则高达80.7%。中央或联邦政府债务的风险化解手段较多,例如通过实施宽松货币政策对冲部分债务风险。但地方政府债务往往具有刚性兑付特点,风险化解难度相对更大,需要予以更加严格的管控。

王克冰表示,从地方政府债务治理来看,美国市政债券每年发行规模庞大但余额总体保持稳定,其背后的原因值得思考。近十年来,美国每年大约发行4000亿美元市政债券。其中,约2400亿美元用于新建项目,会带来新增债务。但值得注意的是,近十年来,美国市政债券余额始终控制在四万亿美元以下。初步分析,可能是美国成熟的市政债券管理体系实现了债券“借用管还”良性循环,发债主体在实际偿还债务后才能继续举债。但从严谨的角度出发,导致这一现象的深层原因还需要各方专家进行更为深入的研究探讨。

王克冰强调,政府债务问题已成为全球经济发展的重大风险隐患,我们必须始终坚持底线思维,保持高度的风险意识,及时有效防范化解政府债务风险。党中央、国务院一直高度重视政府债务管理工作,明确要求严格防范化解政府债务风险,牢牢守住不发生系统性风险的底线。财政部坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,已会同有关部门建立健全地方政府债务闭环管理制度体系,取得显著成效。但随着地方政府债券尤其是专项债券发行规模的快速扩张,地方政府债务余额增长迅速,地方政府债务率很可能于今年年底进入国际通行的100%-120%警戒区间,政府债务风险正在逐渐增大。因此,如何科学确定地方政府最优举债规模,既发挥政府债券促进扩大有效投资和经济社会发展作用,又确保不出现系统性风险,具有很强的现实意义,是当前以及今后一段时期需要持续关注和研究的重要课题。

宏观、长远和动态视角下的地方政府最优举债规模

与会专家认为,地方政府最优举债规模问题涉及面广,无论在理论、政策还是实践层面都是一个非常重要且复杂的问题。

地方政府最优举债规模与经济增长具有内在的关联性。中国财政科学研究院院长刘尚希指出,国际上一般用债务余额占GDP的比例来评估债务风险。控制风险就是使这个比值越来越小,这取决于分子和分母之间双向和动态的变量关系,如果把分子和分母拆分开来,只进行单向和静态的测算是不科学的,因为这忽视了债务和经济增长之间的关联性。他认为,政府债务规模增长要与经济增长之间形成良性循环,如果政府债务资金能够得到有效利用、增强经济发展后劲,经济规模越来越大,债务风险就会相对收敛,是可控的;反之债务资金使用效益不高,风险则会进一步增大。因此确定地方政府最优举债规模应从经济发展、投资效率等视角,以动态的眼光进行考察。总之,债务增速必须低于经济增速,从而保障基本的偿债能力和偿债来源。近年来,我国的政府投资乘数效应和投资效率一直在下降,债务增长率快于经济增长率在短期内是可以的,但应防止其成为一种趋势,否则债务风险会越来越大。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为,一方面,政府举债规模与经济社会发展阶段以及对未来发展的期望等因素相关,经济社会发展程度越高、政府承担的事权与支出责任越多、对未来发展的期望越高,举债规模可能越大;另一方面,政府举债也需体现风险收益对称关系,因此政府最优举债规模取决于对应的政策目标。每个国家都可能会有与各自特定政策目标以及特定社会经济状况相匹配的最优政府举债规模,而且这个规模是动态变化而非静止不变的。

中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞指出,政府债务与经济增长之间存在倒“U”型关系:在政府债务达到某一阈值之前,政府债务的增加对经济增长有正向推动的作用,但一旦超过某一阈值,政府债务的增长将对经济增长产生负面影响。就我国目前情况而言,对地方政府最优债务规模的确定,不应局限于聚焦经济增长这一单一目标,而应对经济增长、风险防范、结构优化等多目标进行综合考量。

中央财经大学财税学院教授温来成认为,“十四五”时期,随着我国城镇化水平持续提升和经济社会不断发展,经济结构、社会结构也将发生相应变化,人民群众对于更加优美的环境、更加完善的社会保障以及更加优质的教育、医疗卫生和养老等公共服务将有更强烈的需求,从而对地方政府债券市场的发展提出新的要求。

原财新智库首席经济学家钟正生认为,从理论上看,通过经济增长将债务“消灭于无形之中”是最为理想的途径,其潜在要求是GDP的名义增长率要高于长期国债的收益率。随着时间的推移,债务规模相对于GDP就会不断缩水。这其中很重要的一个支持条件是稳定市场和公众的预期,预期稳定之后,消费者有信心增加消费,企业家有信心扩大投资,就更加有利于经济增长。

从公共管理角度看待地方政府举债最优规模

专家们认为,考察地方政府最优举债规模还需结合我国中央、地方事权与支出责任改革,结合公共风险应对模式,从公共管理视角进行探索。

刘尚希指出,政府作为公共服务主体,除了要履行提供法定的公共服务责任之外,还负有由公共责任延伸而来的道义责任,即降低公共风险水平、注入确定性。2008年国际金融危机后,为了应对外部冲击,加强逆周期调节,由中央和地方政府联手推出了四万亿投资计划,地方政府债务规模迅速增加。近年来,为了应对经济下行压力,加快推进供给侧结构性改革,地方政府专项债券发行规模快速增长,成为逆周期调节和助推供给侧结构性改革的重要工具。今年以来,为应对新冠肺炎疫情这一重大公共卫生风险事件,稳定经济社会发展,地方政府债务特别是专项债券的发行规模再次大幅增长。在这种公共风险应对模式下,地方政府的债务规模将会不断扩大,确定最优举债规模面临着一些复杂而不确定的状况。

温来成指出,近年来,我国地方政府债务余额大于国债余额的现象持续发生。2018年地方政府债务余额占全部债务余额的比例是55.24%,2019年这一比例上升到55.9%。要从有利于加强宏观调控和国家治理的长远角度出发,更多地由中央政府承担举债职能,适当调节国债和地方政府债券的发行比例,增大国债的发行规模。此外,要考虑制定和实施政府债务规模增长退坡政策,逐步消化累积的债务风险。

中国人民大学应用经济学院院长郑新业认为,地方政府最优举债规模需要考虑地方政府在社会保障和国有资产管理方面所扮演的角色。目前,我国地方政府在社会保障支出方面承担着很大责任,一旦遇到经济周期或者结构性问题的冲击,很多地方政府的社会保障支出便遭遇困难,需要扩大债务规模。“十四五”期间,我国应该加强社会保障体系的建设,支出责任更多地由中央政府承担,提高效率,从源头上减轻地方政府社保支出负担和举债压力。此外,近年来,地方政府债务不断累积,风险加大,但国有资产却在递减。可以考虑将地方政府的自有债务率和地方政府的资产持有率挂钩,持有资产越多,债务率可以相应减计。此外,郑新业还认为,应健全公共服务的使用者付费机制,如高等教育、某些医疗费用支出,既可避免市场和政府效率的双重损失,也可降低地方政府支出负担。

浙江省财政厅副厅长林仁方介绍了近年来浙江省重点从项目管控、限额管理、规模控制三个维度把握,探索适合当地经济社会发展的市县地方政府债务最优举债规模的实践情况。项目管控把握“三大原则”。一是以项目为导向。专项债券支持有一定收益的公益性事业项目。二是与收益相平衡。项目未来收益与融资成本相平衡。三是同周期相匹配。项目周期必须与融资周期相匹配。限额管理关注“三大因素”,即政府性基金预算可偿债财力、债务风险状况、债务管理水平。政府性基金预算可偿债财力是基础因素,用于初步测算市县专项债券规模;债务风险状况、债务管理水平是修正因素,按一定规则对初步测算的市县专项债券规模进行调增或调减。规模控制遵循“三大公式”,分别用于确定专项债券规模上限、测算政府性基金可偿债财力和测算债券还本付息支出。

林仁方表示,截至2019年底,浙江全省所有市县政府债务率均低于警戒线,实现了政府债务风险管控目标,取得了较好成效。

如何测算地方政府最优举债规模

国家金融与发展实验室副主任胡志浩指出,据国际清算银行数据,到2019年底,即使考虑宽口径隐性债务,我国政府债务率也仅为90%左右。但大家普遍感觉我国政府债务压力较大,主要原因有三个方面:第一,支出压力明显。在我国政府债务中,地方政府债务占主要部分,因地方政府债券发行期限短,偿债时间集中,加之在债券支出安排方面对公共支出和项目支出的区分不够,导致债务对应的支出压力始终较高。第二,收入来源的支撑力下降,特别是经济下行压力加大,税收收入和政府基金性收入减少,对偿债来源造成不利影响。第三,债务增速较快,影响债务可持续性。2009年以后,我国地方政府债务增长加速,政府债务偏离度(GAP)迅速上升,偿债压力急剧增大。因此,在测算地方政府最优举债规模时,应考虑以上因素。

钟正生认为,在测算地方政府最优举债规模时应有三个视角:一是债务增长弹性或增量资本产出率,即每增加一块钱债券投资能够获得的经济产出;二是财政收支匹配,财政有多大能力举多大的债;三是债务可持续性,即长期国债收益率不能超过GDP增长率。

温来成认为,在测算地方政府最优举债规模时,应该客观预测我国未来GDP和财政收入的增长趋势,合理测算专项债券项目收益。同时,在测算可偿债财政预算收入时应扣减刚性支出,获得可偿债资金的最大值。此外,也要进一步界定地方政府隐性债务的范围,统计其债务规模,这样才能获得测算地方政府最优举债规模的可靠数据基础。

西南财经大学财税学院院长刘蓉认为,应在统筹考虑全要素生产率和基建投资效率的约束条件下,确定地方政府最优举债规模。通过对各省区市的相关数据分析发现,从全要素生产率指标来看,全国地方政府债务的门槛值为31.38%,即当地方政府债务余额占GDP比重不超过31.38%时,可通过扩大地方政府债务规模刺激私人投资,提高资源配置效率,带动全要素生产率提升,而超过这一比值后,地方政府债务投资将对民间投资产生挤出效应,导致投资效率降低并对全要素生产率产生抑制。从基建投资效率指标来看,债务门槛值是23.55%,低于全要素生产率指标视角下的门槛值,这表明地方政府债券的资金投向倾向于具有技术外溢性的资本性支出项目。刘蓉据此分析和比较了各省区市的地方政府举债空间。以全要素生产率为目标,有20个省区市存在举债空间,10个不存在举债空间;以基建投资效率为目标,15个省区市存在举债空间,15个不存在举债空间。她认为,应该着重控制经济基础较为薄弱地区的政府债务规模,防止风险扩大。

对外经济贸易大学国际经贸学院财政税务系教授毛捷认为,考察我国地方政府最优举债规模时,应重点关注长期负债能力指标,即(1+公共债务增长率)/(1+ GDP增长率)。指标数值越小,表明经济发展对公共债务的负担能力越高,公共债务风险在经济发展能力的可控范围之内。2010-2019年,我国的长期负债能力指标平均水平为107.84%,高于美日等主要发达国家。而且从动态指标看,我国的长期负债能力在持续减弱。主要问题在于,我国的地方公共债务占比远高于主要发达国家和新兴发展中国家的平均水平,2018年占公共债务总额的比重为67.19%。地方公共债务快速增长是我国公共债务规模扩大的主要原因,公共债务风险主要来源于地方政府举债。同时,2010-2018年,我国地方公共债务占GDP的比重也呈逐年增长态势,这意味着经济发展对地方公共债务的承载能力逐渐减弱,地方公共债务风险不断增加。因此,应当对动态累积中的债务风险保持高度警惕。

袁海霞表示,应从三个方面考虑地方政府最优举债规模。一是应当从债务效率最大化维度对地方政府最优债务规模进行测定。有专家根据量化模型分析提出,最优的公共债务规模取决于公共资本的产出弹性、公共资本来源于税收的比重、公共资本由债务转化的比重以及政府收入占GDP的比重等四大因素。相关测算结果显示,我国整体公共债务规模还未触及债务阀值,存在一定的举债空间,但是个别地区的公共债务水平已值得警惕。二是从地方政府评级角度考虑地方政府最优举债规模测算。可将基础信用等级较高的地方政府的负债率及债务率作为确定地方债务最优举债规模的参考依据。三是从“资产-负债”的整体视角探索如何确定地方政府最优举债规模。应充分考虑我国政府尤其是地方政府拥有的庞大国有资产,借鉴商业银行风险资本管理理念,对债券资金投向进行风险资产加权测算,形成全面覆盖风险点、短期长期兼顾的风险监测体系,并以风险监测工具为锚,形成最优地方政府举债规模测算的动态模型。

(图片制作:王凡)