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防风险 稳增长 讲绩效并重

全面推进专项债券及项目全生命周期风险管理

2019 年 06 月 15 日   来源: 政府债务研究和评估中心
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财政部预算司巡视员 王克冰

(2019年6月15日)


尊敬的各位领导、各位嘉宾、专家学者、朋友们:

大家上午好!“中债智汇高端沙龙”今天在这里拉开了序幕,这是我们要着力打造的一个深度研讨地方政府债券发展与监管的智库平台。我们以“地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理研讨会”作为第一期主题。我谨代表主办方对出席本次研讨会的所有领导和嘉宾表示由衷的感谢,对支持本次研讨会召开的各有关单位表示诚挚的谢意。

地方政府专项债券发行是近年来中国财政与金融领域的一次重要创新之举。按照中央经济工作会议和政府工作报告要求,2019年大幅增加了专项债券规模,安排2.15万亿元,比去年增加8000亿元。近日,中办、国办印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。专项债券已经在增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求,保持经济持续健康发展中扮演重要角色。如何更好发挥专项债券的作用?如何管好专项债券及其项目?如何有效控制专项债务风险?我们搭建这样一个专门探讨、交流地方政府债券发展及监管的平台——“中债智汇高端沙龙”,可谓适逢其时,很有现实意义。希望通过这个平台,集聚监管部门、发行人、中介机构、承销商和专家学者等各方力量,探讨地方政府债券发展与监管的模式与路径,为推动地方政府债券健康发展汇聚智慧,凝聚共识。

作为一项财政与金融制度创新,中国地方政府专项债券项目的设计、发行、资金使用管理制度需要不断健全完善。而目前对于专项债券及项目风险管理方面的实践、研究也是方兴未艾。我相信,有问题才会感到沟通的重要,有分歧才会彰显研讨的价值。衷心希望,本次研讨会能够为在座各位贡献一场思维的饕餮盛宴,希望大家紧紧围绕研讨会主题坦诚交流、畅所欲言,共探专项债券及项目风险管理良方,共谋专项债券健康成长良策。下面,我先抛砖引玉,谈谈对专项债券及项目全生命周期风险管理的一些思考。

一、立足改革发展大局,充分认识专项债券及项目全生命周期风险管理重要性

(一)加强专项债券及项目全生命周期风险管理,是防范化解重大风险的必然选择。党的十九大报告将防范化解重大风险摆在三大攻坚战的首位。从财政部门职能看,重点是要防范化解地方政府债务风险。当前地方政府债务风险总体可控,但存在结构性差异,主要是专项债券余额已超过地方政府性基金收入规模,风险值得关注。加强专项债券及项目全生命周期风险管理,目的是借鉴主要市场经济体的通行做法,通过锁定每一笔专项债券项目风险,实现防控专项债务总体风险的目标。

(二)加强专项债券及项目全生命周期风险管理,是稳定经济增长的重要抓手。按照党中央、国务院决策部署,专项债券主要用于有一定收益的公益性项目建设,重点用于支持国家重大区域发展战略和重大补短板项目建设。通过加强专项债券及项目全生命周期风险管理,有利于引导地方将专项债券更多用于相关领域有一定回报的公益性项目,形成“债券投入-产生收益-再投入-再产生收益”的良性循环,提高宏观经济的可持续性、经济增长的稳定性,真正实现高质量发展。

(三)加强专项债券及项目全生命周期风险管理,是落实全面实施预算绩效管理的内在要求。党中央、国务院提出要加快建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系,这对专项债券及其项目管理同样适用。通过加强专项债券及项目全生命周期风险管理,有利于引导地方提前做好专项债券项目准备、合理编制专项债券项目融资平衡方案、科学评估专项债券项目预期收入及资产对应价值等工作,实现对专项债券及其项目的精细化管理,提高绩效管理水平。

二、围绕市场化导向,构建全生命周期管理运行体系

(一)坚持总量管理,保持专项债务规模处于合理水平。虽然专项债券余额规模较大,但多数是置换债券,是历史形成的。要管控好专项债券及其项目风险,必须立足地方实际和法律情况实行区别处理。对置换存量专项债务发行的专项债券,规模相对较大,到期后可允许地方发行再融资予以周转,分年逐步偿还;对新预算法施行(2015年1月1日)后发行的新增专项债券,到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还。

(二)坚持举债与偿债能力相匹配,实现全生命周期管理。发行专项债券筹资建设的项目,债券规模要保持与项目全生命周期预期收益相平衡,即债券项目能够产生稳定现金流收入,且全生命周期现金流收入总和能够覆盖甚至超出专项债券本金和利息,确保落实专项债券偿债资金来源。同时,严禁地方通过包装项目等方式,虚构项目预期收入发债。

(三)坚持硬化预算约束,实现专项债券年度收支平衡。专项债券收支作为政府性基金预算的一部分,必须服从预算法规定,实现年度收支平衡。要合理编制专项债券年度收支平衡方案,在项目支出规模大、预期收益少的建设初期阶段,适度增加发行专项债券;在项目支出逐步减少、预期收入不断增大的项目后期阶段,可适当减少专项债券发行规模。通过加强与项目建设周期的衔接,合理安排不同阶段专项债券发行规模,实现分年度专项债券收支平衡。

(四)坚持项目与债券周期匹配,避免期限错配风险。专项债券期限原则上与项目期限相匹配,并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定,降低期限错配风险,防止资金闲置。对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目,鼓励地方发行10年期以上的长期专项债券,更好匹配项目资金需求和期限。完善专项债券本金偿还方式,在到期一次性偿还本金方式基础上,鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式,确保分期项目收益用于偿债,平滑债券存续期内偿债压力。

三、坚持高质量发展目标,完善专项债券管理制度体系

(一)坚定不移推进深化改革,提高专项债券及其项目风险管理水平。按照市场化、法治化改革方向,进一步完善各项制度体系,重点包括完善地方政府举债规模的确立机制,保持与偿债能力相匹配;提高专项债券发行定价市场化水平,让市场在专项债券发行和定价中起决定性作用,逐步使专项债券定价与其风险相一致;建立正向激励机制,引导树立依法偿债意识;将绩效理念和方法融入专项债券及其项目全生命周期管理的全过程,并加强绩效评价结果的运用。

(二)坚定不移推进对外开放,市场对外开放。一级市场方面,研究进一步支持外资金融机构更多地参与地助力提升国家治理体系和治理能力现代化水平。从全面金融开放角度推进地方政府债券方政府债券承销;二级市场方面,研究进一步推动地方政府债券市场投资者多元化,扩大引入合格境外投资者。使推进地方政府债券市场开放成为提升我国债券市场管理水平的重要抓手,成为我国提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要渠道。

(三)坚定不移推进信息公开,打造阳光债务、透明债务。按照中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》和财政部印发的《地方政府债务信息公开办法》,持续推进和深化债务信息公开。当前重点是建设全国统一的地方政府债务信息公开平台建设,由地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息,加快推进专项债券项目库公开,全面详细公开专项债券及其项目全生命周期信息,主动接受社会监督。

(四)坚定不移推进风险防控,守住法定债券不发生重大风险的底线。经部党组批准,目前财政部已成立了政府债务研究与评估专项工作办公室,专项开展地方政府债券统计监测、风险评估、项目评估等工作,动态监控专项债券发行使用情况,并通过印发《地方政府债券市场月报》等方式,通报地方政府债券尤其是专项债券发行使用结果。此外,按照中央批定的财政部“三定”方案,已经授权财政部各地监管局加强对地方法定限额内政府债务的监督,通过财政部监控、监管局监督、地方政府负责等多重举措,确保对专项债券及其项目全生命周期风险监控到位。