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提质、增效、控险, 推进地方政府专项债券项目绩效管理

—— 在地方政府债券市场构建及项目绩效管理研讨会上的致辞

2019 年 09 月 21 日   来源: 政府债务研究和评估中心
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财政部预算司巡视员 王克冰

  ( 2019年9月21日 )

尊敬的各位领导、各位嘉宾、专家学者、朋友们:

大家上午好!

“中债智汇高端沙龙”是财政部政府债务研究与评估专项工作办公室与中国财经报社共同搭建的一个深度研讨地方债发展与监管的智库平台。继今年6月第一期“地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理研讨会”成功举办之后,今天我们推出了第二期专题研讨会,研讨主题为“地方政府专项债券项目绩效管理”。本次研讨会由中央财经大学中国政府债务研究中心与财政部政府债务专项办、中国财经报社三家联合主办。

本次研讨会得到了部内相关司局、部属单位、兄弟部委、国际组织、国内知名高校、研究机构、金融和评级机构、项目单位等的大力支持。非常高兴大家今天能够齐聚一堂,共同探索地方政府债务治理良策。我谨代表主办方对出席本次研讨会的所有领导和嘉宾表示衷心的感谢,对支持本次研讨会召开的各有关单位表示诚挚的谢意!

今天的研讨会上,中央财大教授乔宝云老师将介绍《美国市政债券市场与管理》重点内容,亚行特聘专家、原世行首席经济学家刘琍琍老师将作点评。两位重量级专家的精彩发言值得期待。之后,与会专家将围绕“地方政府专项债券项目绩效管理”主题进行深入的研讨和交流。

他山之石,可以攻玉。美国市政债券市场与管理有200多年历史,其多年累积的丰富的经验和教训,将是中国完善地方政府债务管理制度框架的有益借鉴和良好助力,它会帮助我们开拓视野、完善思路、少走弯路,进而更快更稳地发展和成长。这也是2017年9月在乔宝云老师和刘琍琍老师牵线搭桥下,财政部预算司和世界银行联合举办“地方政府专项债务管理国际研讨会”的一个直接成果,后经中央财大中国政府债务研究中心团队的深耕细作和拓展研究而成。期待这些成果为我们后续思考研究产生共振和启迪。

提高绩效是人类一切活动共同追求的目标,是各行各业人士交流管理思想的共同价值基础。党的十九大对加快建立现代财政制度作出重要部署,明确提出全面实施绩效管理。2018年9月,中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》,标志着一个财政资源配置更加讲求效率、财政资金使用更加关心成本和效果的新时代的到来。其中特别提到地方政府债务项目实施绩效管理,这也是今天研讨会的一个重点。

在现有法律制度框架下,发行地方政府债券是地方政府举债融资的唯一合法渠道,其中专项债又是开好合法举债“前门”的重中之重。自2015年新预算法正式实施以来,地方政府专项债券发行规模逐年大幅增加,已从2015年的1000亿元迅速扩张到今年的21,500亿元,2019年规模已达四年前的21倍多。截至今年9月20日,地方政府专项债务余额9.3万亿元。如此规模巨大的专项债务,社会公众最关心的有两个问题:一是使用绩效如何?一是风险防控怎样?

自2015年以来,财政部会同有关部门积极构建规范的地方政府举债融资机制,大力推进专项债券管理改革,目前已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系,为规范专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控、支持债券市场发展奠定了重要基础。今年1-8月,专项债券发行投标倍数平均每期15.2倍,平均利率3.41%,已成为深受市场追捧的优良债券品种。

从总体上讲,专项债券管理成效明显,风险总体可控,市场反映正面,对于深化供给侧结构性改革、促进扩大有效投资、支持经济社会发展等发挥了积极作用。

但同时毋庸讳言,从近年督查、核查、调研、审计中也发现,一些地区部分专项债券项目存在进展缓慢、配置效率低下、使用效益不高等问题,既浪费了债券资源,削弱了专项债逆周期调节作用,也增加了财政风险,亟需我们凝智聚力、诊疗把脉,寻求专项债券项目实施全过程绩效管理的治本良策。

探索专项债券项目绩效管理之道,需要先研究专项债券项目与一般债券项目、普通政府项目概念之间的关系。

专项债券项目和一般债券项目统称政府债券项目,依法属于政府债券投资的公益性建设项目。一般债券项目由一般债券投资,主要通过税收偿还本息,在赤字率处于警戒线内情况下风险较低。专项债券项目由专项债券投资,通过项目收益组成的政府性基金、专项收入偿还本息,在融资与项目收益平衡情况下风险可控。

以上反映出,专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则,又有自身突出特点,重点是关注偿债风险,主要包括三个关键指标:一是偿债来源。举债与偿债能力相匹配,是必须遵循的经济铁律,要确保专项债券项目具有稳定可靠的项目收益,保证偿债来源的真实有效。二是融资与项目收益平衡。一方面要坚持总量平衡,确保融资规模与项目全生命周期预期收益相匹配;另一方面要保持结构平衡,确保专项债券期限与项目期限相匹配,防范期限错配风险。三是成本。债券资金使用具有有偿性,不同于一般财政资金,它涉及资金的“借、用、管、还”全流程,在借和还之间就产生了一般项目所没有的额外资金成本。因此,专项债券项目绩效评价需要从多维度、多元素进行考量,不仅要看“该不该干”,还要看“能不能干”。

举个例子,如果一个财政投资项目不考虑资金来源成分,单从项目产出和效果角度看,绩效评价可能得95分;但如果财政投资是专项债券收入,假设项目偿债来源不足、融资与项目收益不平衡、本息偿还困难,则绩效评价可能为不及格,这是风险指标权重在发挥作用;又如项目进展缓慢,突出表现在用地、环评、立项存在“中梗阻”,造成债券资金闲置、利息成本相对上升,绩效评价分值也会大幅减小,这是成本指标权重带来的变化。

以上是我的一点浅见,作为抛砖引玉,谨供大家参考。今天的研讨会,我希望通过与会嘉宾的相互交流与碰撞,产生出更多智慧的火花,希望各位站在不同的立场、从不同的角度对专项债券项目绩效管理工作提出更加丰富而有价值的建议。我们将认真听取大家的真知灼见,并在会后进行认真的梳理,为下一步相关制度建设提供重要支撑。

最后,再次感谢各位嘉宾的光临和支持,感谢中央财经大学、中国财经报社为本期“中债智汇高端沙龙”作出的努力与贡献。预祝本次研讨会圆满成功!

谢谢大家!