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加强地方政府债务管理 促进经济社会持续健康发展

2019 年 12 月 17 日   来源: 财政部
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财政部副部长、党组成员 许宏才

(2019年12月17日)

大家上午好!

按照本次会议安排,下面我就贯彻落实党中央、国务院决策部署,加强地方政府债务管理、促进经济社会持续健康发展谈三点意见。

一、地方政府债务管理制度建设取得重要进展

党的十八大以来,在党中央、国务院的坚强领导下,财政部坚持“开前门、堵后门”的工作思路,加快建立规范合理的地方政府举债融资机制,积极发挥规范举债对经济社会发展的促进作用,并严控债务风险,取得显著成效。

一是加强顶层设计,健全地方政府债务管理制度体系。配合全国人大常委会2014年修订预算法,明确发行地方政府债券是地方政府唯一举债方式,严禁地方政府为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,确立了地方政府举债的法律基础;提请国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),建立了“借、用、管、还”相统一的地方政府债务管理机制。在此基础上,财政部健全地方政府债务管理制度体系,主要包括:实施限额管理,依法设置地方政府举债规模的“天花板”;实行预算管理,要求地方政府举债依法报本级人大审批,纳入预算管理;开展风险评估和预警,督促指导高风险地区切实化解风险;建立风险应急处置机制,提请国办印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,扎实做好风险事件应急政策储备;推进信息公开,推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设,提高透明度,促进形成市场化融资自律机制。

二是积极开好前门,支持经济社会健康平稳发展。主要做三件事。置换存量政府债务,将清理甄别认定的截至2014年末的存量政府债务,用三年左右时间有序置换成地方政府债券,共计12.2万亿元,化解地方政府集中偿还风险,减少金融系统呆坏账损失。发行新增地方政府债券,2015-2019年新增限额由6000亿元逐步增加至3.08万亿元,有力支持基础设施领域重大公益性项目建设。完善专项债券管理,以中办、国办名义印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势,允许专项债券用作符合条件重大项目的资本金,加大对重点领域和薄弱环节的支持力度,增加有效投资。

三是严堵后门,坚决制止地方违法违规或变相举债。完善监管政策,财政部会同发展改革、人民银行、银保监、证监等部门陆续制发文件,依法设定正面清单和负面清单,严禁借政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债,配合有关部门强化融资平台公司风险管控,规范金融机构提供融资业务模式,初步实现了对地方政府主要融资方式的监管政策全覆盖。构建常态化监督机制,会同审计署等部门始终将防控化解债务风险作为财政监督和审计工作的重点。建立终身追责、倒查责任机制,依法处理部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为,通报典型案例发挥警示教育作用,引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。

二、防控地方政府债务风险取得明显成效

截至2018年末,我国地方政府债务余额18.46万亿元,债务率为77%,低于国际通行的警戒标准。截至2019年10月末,我国地方政府债务余额21.38万亿元,控制在今年全国人大批准的限额24万亿元之内。

一是有效化解了存量地方政府债务风险。今年10月末,地方政府债券余额21.16万亿元,占地方政府债务余额的99%,比新预算法实施前的2014年末增加90个百分点,已成为地方政府债务的主体。从成本看,今年10月末地方政府债务平均利率3.5%,比存量政府债务利率水平大幅降低,累计节约利息支出约1.7万亿元。从期限看,今年10月末地方政府债券平均举借年限5.1年;特别是今年以来中长期债券发行规模不断增加,1-10月平均发行期限10.1年,与2014年末清理甄别结果相比,约增加6年,地方政府短期偿债压力大幅缓解。

二是有力促进了稳投资、补短板、扩内需。在当前经济形势下,地方政府专项债券已成为宏观调控政策有效工具,发挥了重要的逆周期调节作用。一方面,有效支持地方“补短板”,2015-2019年地方累计发行8.56万亿元新增债券,重点用于交通基础设施、市政建设、生态环保、扶贫和农林水利等重点领域项目建设;2019年上述稳投资领域新增债券资金投入超过60%,积极带动有效投资扩大。另一方面,促进了居民扩大消费和企业提高投资能力,2015年以来通过发行地方政府置换债券,实现向个人和企业大规模偿还欠款,维护了政府信用,化解了社会矛盾。

三是加快推进了地方政府债券市场建设。目前地方政府债券已发展成为债券市场第一大券种。通过几年的建设和发展,地方政府债券发行渠道逐渐拓宽,2019年银行间市场、证券交易所分别发行地方政府债券1.5万亿元、2.8万亿元,各占35%、65%。金融机构投资意愿明显提升,截至2019年10月末商业银行持有地方政府债券占比约为88%,部分政策性银行、股份制银行、保险公司、基金公司、信用社也加大投资力度。二级市场流动性进一步提高。1-10月,地方政府债券现券交易量8.32万亿元,同比增加5.56亿元;换手率(现券交易量/托管总量)0.42倍,同比增加0.26倍。

三、下一步工作思路

党的十九大报告明确提出,要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。刚刚闭幕的中央经济工作会议强调,要保持宏观杠杆率总体稳定。下一步,财政部将切实落实党中央、国务院精神,进一步依法健全地方政府举债融资机制,疏堵结合,坚决打好防范化解重大风险攻坚战。一是开好合法合规举债“前门”。合理确定分地区地方政府债务限额,适当增加专项债券规模,支持有一定收益的公益性项目建设。二是完善专项债券管理。做好专项债券发行使用及配套融资工作,支持地方发挥专项债券资金效益,引导地方精准聚集党中央、国务院明确的使用方向和重点领域,督促地方尽早形成实物工作量,形成对经济的有效拉动。同时,也要进一步健全专项债券偿还和风险防控机制,强调专项债券项目收益和融资必须平衡,确保法定债券不出任何风险。三是坚决堵住违法违规举债“后门”。完善监管政策,严禁地方政府以各种名义违法违规举债和担保,严禁金融机构向地方政府及其部门、国有企业违法违规提供融资,坚决遏制隐性债务增量,采取综合性措施,支持地方稳妥化解隐性债务存量。四是强化监督问责。从严整治举债乱象,对地方政府、金融机构违法违规融资行为,发现一起、查处一起、问责一起,终身问责,倒查责任。五是持续推进信息公开。督促地方稳步推进地方政府债务“阳光化”,更好发挥社会公众监督作用。六是推进地方政府债券市场建设。进一步促进地方政府债券投资主体多元化,坚决制止地方政府以国库存款等手段干预债券发行定价,规范地方政府债券信用评级,切实提高地方政府债券市场化水平,确保地方政府债券管理始终沿着法治化、市场化轨道前行。

谢谢大家。